Der Europaeische Rat

 

 

von

 

Anton Schaefer

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gliederung

 

Geschichte 3

Europaeischer Rat und Europaeische Politische Zusammenarbeit 5

Rechtshandlungsformen 9

- Grundsaetze und Grundzuege 9

- Allgemeine Leitlinien 10

- Zielvorstellungen 10

- Gemeinsame Strategien 11

- Gemeinsame Aktionen 11

- Gemeinsame Massnahmen 11

- Gemeinsame Standpunkte 12

- Beschluesse 13

- Rahmenbeschluesse 14

- Empfehlungen 15

- Feststellungen 15

- Stellungnahmen 15

- Schlussfolgerungen 15

- Voelkerrechtliche Uebereinkuenfte mit Drittstaaten 15

- Voelkerrechtliche Uebereinkuenfte zwischen den Mitgliedstaaten 16

Aufgaben 17

Geschaeftsordnung / Ablauf der Beratungen 18

Sitz 19

Zukunft 19

Literaturliste 20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Der Europaeische Rat

 

 

Geschichte

 

„Als Geburtsstunde der EPZ ist der Luxemburger Bericht[1] der Aussenminister der sechs Mitgliedstaaten vom 27.10.1970 anzusehen, auf Grund dessen die Zusammenarbeit offiziell aufgenommen wurde.“[2]

 

Noch viel aelter als die Gemeinschaftsvertraege aber ist die Debatte ueber die politische Zusammenarbeit in Europa.[3] Bereits vor der Schaffung der Montanunion war dies eines der zentralen Themen in den Gespraechen zwischen den Politkern, den politischen Gruppen des Staates und der vielen nichtstaatlichen Gruppen in Europa aber auch bei Schriftstellern und Kuenstlern.

Die politische, vor der umfassenden wirtschaftlichen Integration auf den Weg zu bringen hatte jedoch keinen Erfolg.

 

Die Idee der europaeischen Einigung war waehrend der Zwischenkriegszeit in den 30er Jahren des 20. Jh., waehrend und nach dem Zweiten Weltkrieg sehr aktuell und erlangte nach dem Ende des Kalten Krieges und der Wiedervereinigung Deutschlands, eine neue Dringlichkeit.

Ernst Steindorff beschrieb das Umdenken kurz nach Gruendung der EWG folgendermassen: “Das historische Gegeneinander europaeischer Staaten wird durch eine Organisation abgeloest, die eine gemeinsame politische Aktion im Inneren und nach aussen ermoeglicht und die zunaechst auf wirtschaftlichem Gebiet unter Beschraenkung staatlicher Souveraenitaetsrechte den Angehoerigen der Mitgliedsstaaten Freizuegigkeit und Gleichberechtigung im Gemeinschaftsgebiet gewaehrleistet, wie das sonst nur bundesstaatliche Organisationen tun.” [4]

 

Soweit war es politisch jedoch in der Zwischenkriegszeit nicht. Die Vorstellungen von einem geeinten Europa waren in den 20er und 30er Jahren gepraegt von den Gedanken einer voelkerrechtlichen Vereinigung, einem lockeren Staatenbund, meist im Sinne eines europaeischen Voelkerbundes als regionaler Vereinigung des (geplant) weltumspannenden Voelkerbundes. Die Souveraenitaet[5] der Staaten sollte so wenig wie moeglich beschraenkt werden. Die Vorschlaege aus dieser Zeit, insbesondere von Aristide Briand und Richard Coudenhove-Kalergi, sind dafuer ein deutlicher Hinweis. Erst der Zweite Weltkrieg brachte hier ein Umdenken. Die Vereinigten Staaten von Amerika wurden nun das staatsrechtliche Vorbild fuer die geplante Integration. Der Kompromiss zwischen Souveraenitaet und Supranationalitaet beherrscht bis heute die politische und wissenschaftliche Diskussion.[6]

Walter Hallstein hat in einem Vortrag[7] den „Quantensprung“ in der Denkweise deutlich formuliert: „Die Kunst besteht heute nicht mehr darin, den eigenen Staat darauf vorzubereiten, den naechsten Krieg zu gewinnen, sondern den naechsten Krieg zu vermeiden.“ [8]

Denn: „Die Faszinationskraft der europaeischen Idee war seit Ende des Krieges ausserordentlich gross. Man hatte euphorische politische Vorstellungen, wollte Freiheit, Frieden und Voelkerverstaendigung dauerhaft durch die Wirtschaftsgemeinschaft sichern.“[9]

 

In einem Vertrauensantrag vom 26.11.1949[10] forderte sogar das franzoesische Parlament mit 334 gegen 248 Stimmen in Pkt 7 die “baldige Errichtung einer wirklichen europaeischen politischen Behoerde.”

 

Aber die wirtschaftliche Integration ist gleichzeitig auch eine politische Integration. Die wirtschaftliche Integration war das Mittel fuer das Ziel, des politischen Zusammenschlusses.[11]

„Das Endziel, das wir uns fuer den Zeitpunkt vorstellen, wuenschen und erhoffen in dem sich die Gemeinschaft zu einer vollen politischen Gemeinschaft ausgewachsen hat. Was heisst das? Dass heisst, (...) dass der Charakter dieser Vergemeinschaftung nicht zentralistisch, sondern foederalistisch ist.“[12]

„Bei den Arbeiten an den praktischen Problemen wurde schon bald klar, dass die Gemeinschaft mehr als die Organisation eines Marktes war, und dass sie politischen Gehalt hatte (...). Die Rechtsetzung griff anfangs punktuell, dann aber immer weiter in viele Bereiche der Rechtsordnung der Mitgliedsstaaten ein. (...) Deshalb war die Vorstellung, bei der Gemeinschaft handle es sich um eine Zweckgemeinschaft funktionaler Integration, bei der es um Wissensvollzug und nicht um politische Willensentscheidung gehe, fuer die mit den praktischen Problemen befassten Akteuren allenfalls in der Anfangsphase eine taugliche Erklaerung. Sie beruht auf dem Versuch, das Phaenomen Integration zu erklaeren und zu foerdern, ohne die Substanz der Staaten dabei zu tangieren und deren Souveraenitaet zu beeintraechtigen (...). Dass dies eine Illusion war, wurde in der Praxis alsbald deutlich.“[13]

 

Durch die Obstruktionshaltung de Gaulles[14] und die politische Entwicklung in der Gemeinschaft wurde der Kommission faktisch die besondere Stellung als „Motor, Waechter und ehrlicher Makler“[15] der Integration abgenommen und der Rat der Gemeinschaft uebernahm mehr oder weniger diese Funktion bis heute.[16] Gemaess Art 202,[17] dritte Spiegelstrich EGV kann der Rat bestimmte Kernbereiche sich selbst zur Entscheidung vorbehalten. Und das hat er auch politisch getan.

 

 

 

Europaeischer Rat und Europaeische Politische Zusammenarbeit

 

Die Konferenz der Staats- und Regierungschefs in Paris vom 19. bis 21.10.1972 bei der die Kompetenzen der Gemeinschaften in den Bereichen Energie-, Industrie und Sozialpolitik sowie Umweltschutz erweitert, der Zeitplan fuer die Waehrungsunion bis 1980 festgelegt und erstmals die Schaffung einer Europaeischen Union[18] erwaehnt wurde, verlangte auch, dass „die Europaeische Gemeinschaft nach aussen mit einer Stimme sprechen und gemeinsam handeln soll, um der steigenden Verantwortung gerecht zu werden, die Europa in der Welt zukommt.“[19]

 

Die EPZ[20]^+[21] ist eine Erfuellung der „alten“ Forderung, dass die Mitgliedstaaten der Europaeischen Gemeinschaft mit „einer Stimme sprechen“ und gemeinsam agieren sollen.[22] Diese Forderung hatte und hat handfeste Gruende, wie dies bereits Konrad Adenauer in Bruessel anlaesslich eines Staatsbesuchs in einem Interview am 25.6.1956 praegnant formuliert hat: „Die politische und wirtschaftliche Vormachtstellung Europas, die zu Anfang dieses Jahrhunderts noch unbestritten war, ist lange dahin. Ob die europaeische Kultur ihre fuehrende Stellung behalten wird? Ich glaube nicht, wenn wir sie nicht verteidigen und den neueren Verhaeltnissen entsprechend entwickeln, denn auch Kulturen sind, wie die Geschichte zeigt, gefaehrdet.“[23]

Damals auch oft unter den Schlagworten: „Europa als Dritte Macht“ verwendet. Fuer Walter Hallstein war die Schaffung einer Dritten Weltmacht nicht so wichtig. Als Realpolitiker sah er klar, dass die EWG „nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch (...) der Kern eines neuen, berechtigten Selbstbewusstseins Kontinentaleuropas bilden kann.[24] Auch erkannte er, dass die geplante politische Union[25] auch die Verteidigung und die Aussenpolitik umfassen und dies der Gemeinschaft zuwachsen muss, soll die politische Union verwirklicht werden.[26]

Dies wird in seinen Reden auch immer wieder deutlich: Die Organisation der Europaeischen Gemeinschaften ist dem Bundesstaat „abgelauscht“[27] und „die Europaeische Wirtschaftsgemeinschaft ist die erste Haelfte der so viel genannten »politischen Union«, naemlich die innenpolitische; sie ist die wirtschafts- und sozialpolitische Union.“[28]

 

Die politische Idee kommt auch deutlich in den Gruendungsvertraegen zum Ausdruck, wenn z.B. im ersten Entwurf fuer den Vertrag fuer die Montanunion festgelegt wurde: “Die Hohe Behoerde besteht aus mehreren Mitgliedern, die ohne Ruecksicht auf ihre Nationalitaet nur auf Grund ihrer allgemeinen Eignung jeweils fuer sechs Jahre ernannt werden.”[29]

 

 

Bei der EPZ handelte es sich um eine aussergemeinschaftliche Zusammenarbeit der aussenwirtschaftlich und aussenpolitisch beauftragten Behoerden der Mitgliedstaaten der drei Europaeischen Gemeinschaften.

 

Die EPZ wird durch Konferenzen der Behoerdenleiter der aussenpolitischen Abteilungen der Mitgliedstaaten und durch Ministertagungen mit Leben erfuellt.

Der Zweck ist die Abstimmung, der Informationsaustausch und das gemeinsame Auftreten der Mitgliedstaaten in internationalen Organisationen, bei Konferenzen und Verhandlungen. Dabei sollen die gleichen Standpunkte vertreten und bei Abstimmungen auch diese koordiniert werden. Dadurch sollte das internationale „Gewicht“ der Europaeischen Gemeinschaften gegenueber den anderen wirtschaftlich und politisch starken Staaten der Erde, vor allem den USA und Kanada, Japans, der Sowjetunion und des Ostblocks und Chinas verstaerkt werden.

Der Inhalt der Themen der EPZ war vor allem durch die gemeinsamen wirtschaftlichen und politischen Probleme der sechs bzw. neun, zehn und dann zwoelf Mitgliedstaaten der Europaeischen Gemeinschaft bestimmt. Die Themen, die waehrend der ersten Jahre der Gruendung der EPZ beherrschend waren, waren handelspolitische Koordinationen, Energieprobleme (vor allem Erdoelversorgung), die Abruestungspolitik und Entspannungspolitik der Weltmaechte USA und Sowjetunion (z.B. KSZE),[30] die Probleme im Nahen Osten u.a.

Das groesste Handicap der EPZ war die Koordination zwischen den Mitgliedstaaten und den ernannten neun Botschaftern waehrend internationaler Konferenzen und aehnliches.

 

Die Zusammenarbeit zwischen den Europaeischen Gemeinschaften und der EPZ[31] erfolgt seit 1974 durch den neu gegruendeten Europaeischen Rat.[32]

 

Der Europaeische Rat war der Auftakt zur Entwicklung der „Dualitaet“ in der Europaeischen Integration.[33] Die eine wurde weiterhin im institutionellen Rahmen der Europaeischen Gemeinschaften mit den darin vorgesehenen Organen, die andere durch die verstaerkte intergouvermentale Zusammenarbeit der Staats- und Regierungschefs bzw. der obersten Behoerdenleiter der Mitgliedstaaten der Europaeischen Gemeinschaften weiterentwickelt. Die Dualitaet oder Personalunion manifestierte sich in den Personen, welche in beiden Einrichtungen taetig wurden und Entscheidungen trafen.

 

Der Europaeische Rat trat vereinbarungsgemaess dreimal pro Jahr zusammen (seit 1979). Bedingt durch die ausserhalb der EG angesiedelte Struktur haben seine Entscheidungen oder Leitlinien rechtlich bzw. vertraglich keine Auswirkungen fuer die EG.[34] Politisch jedoch sehr wohl, der Ministerrat der EG kann sich kaum gegen die Entscheidungen des Europaeischen Rates stellen. Der Europaeische Rat kann auch in der Form des Ministerrates der EG zusammentreten und dann bindende Beschluesse fuer die Gemeinschaften treffen.[35]

 

Bis zur Einheitlichen Europaeischen Akte 1987 war die EPZ[36] bzw. der Europaeische Rat[37] nicht institutionalisiert oder an schriftliche Vertraege gebunden oder Teil des Gemeinschaftsrechts.[38] Damit waren diese politischen Felder auch dem EuGH bzw. seiner praetorischen Rechtsprechung entzogen.[39]

 

Seither ist der Europaeische Rat durch Art 23 EEA in die Institution der Europaeischen Gemeinschaften eingegliedert[40] und seit dem Vertrag von Maastricht[41] ein Organ der Europaeischen Union (gemaess Art 4 EUV, vormals Art D).[42]

In Art 1 und Titel II EEA wurde die EPZ institutionalisiert und durch Art 2 festgelegt, welche Zusammensetzung der Europaeische Rat hat[43] und dass er zweimal jaehrlich[44] zusammentritt. In Art D des Vertrags von Maastricht[45] wurden die Aufgaben und Verpflichtungen des Europaeischen Rates noch weiter und genauer umschrieben.[46]

Die Tagungen des Europaeischen Rates finden einmal im jeweiligen Mitgliedstaat, welcher im Rat der EU den Vorsitz inne hat statt, und tagt zumindest einmal in Bruessel.[47] Daneben koennen auch „Sondergipfel“ (auch „informelle Tagung“ genannt) einberufen werden. Der vorsitzfuehrende Mitgliedstaat bestimmt waehrend dieser Zeit die Geschwindigkeit der politischen Entwicklung der Union. Die bei den „Gipfeltreffen“ getroffenen Entscheidungen geben der Union wichtige Impulse und Ziele vor. Diese werden in den Schlussfolgerungen des Rates, welche jeweils zum Abschluss der Konferenz vom Vorsitz zusammengefasst wird, veroeffentlicht.

 

 

Rechtshandlungsformen

 

Die Rechtshandlungsformen die dem Europaeischen Rat bzw. dem Rat der Union zur Verfuegung stehen sind:[48]

 

a.) Grundsaetze,[49] allgemeine Leitlinien[50] und Zielvorstellungen;[51]

b.) gemeinsame Standpunkte;[52]

c.) gemeinsame Strategien[53]

d.) gemeinsame Aktionen[54] und gemeinsame Massnahmen;[55]

e.) Beschluesse[56] und Rahmenbeschluesse;[57]

f.)   Empfehlungen;[58]

g.) Feststellungen;[59]

h.) Stellungnahmen;[60]

i.)   Schlussfolgerungen.[61]

j.)   voelkerrechtliche Uebereinkuenfte mit Drittstaaten und internationalen Organisationen;[62]

k.) voelkerrechtliche Uebereinkommen zwischen den Mitgliedstaaten;[63]

 

Zu a.) - Grundsaetze und Grundzuege sind allgemeine richtungsgebende Vorgaben fuer die Zukunft, welche von den Adressaten im eigenen Ermessen ausgefuellt werden muessen, sofern diese nicht ausreichend bestimmt sind. Sie haben kein genaues oder naeher praezisiertes oder zu erreichendes Ziel.[64]

Grundzuege und Grundsaetze sind keine Anordnungen, sondern Erfuellungshilfen. Somit kommt diesen weitgehend nur politische Wirkung zu.

Diese politische Wirkung ist jedoch in vielen Bereichen durch die Wirkung der faktischen Machtverteilung genau so binden wie eine anordnende Norm. Die Formulierung in Art 27a EUV: Bei einer solchen Zusammenarbeit werden beachtet: - die Grundsaetze (...) zeigt deutlich, dass diese Grundsaetze eine Voraussetzung fuer ein spaeteres Handeln der zustaendigen Organe sind und diese daher formell, wenn auch unsicher in der Anwendungsbreite und mit einem Ermessensspielraum, eingehalten werden sollten. Aehnlich wird dies auch in Art 128 Abs 2 EGV formuliert.[65]

Eine Abweichung von diesen Grundsaetzen wuerde wohl die Unwirksamkeit[66] des erlassenen Rechtsaktes hervorrufen, sofern dieser nicht durch den oder die Vertraege oder andere Grundsaetze gedeckt ist und ihm widersprochen wird.

Nachdem die Grundsaetze im EUV in Bezug zur Aussen- und Sicherheitspolitik (inkl. der verteidigungspolitischen Bezuege) gebracht sind,[67] ergibt sich die Geltung der Grundsaetze ausschliesslich fuer den Titel V (zweite Saeule).

Grundsaetze und Leitlinien ergehen in der Praxis durch den Europaeischen Rat in Form von sogenannten „Schlussfolgerungen des Vorsitzes.“

Im EGV ist in Art 128 Abs. 2 ausdruecklich bei den Grundzuegen auf Art 99 (2) Bezug genommen. Art 99 (2), die allgemeine Wirtschaftspolitik, ist somit Grundlage fuer die Beschaeftigungspolitik. Wenn gegen diese Grundzuege verstossen wird, sind die vom Rat verabschiedeten Leitlinien fuer die Mitgliedstaaten unverbindlich.

- Aehnlich wie Grundsaetze dienen auch allgemeine Leitlinien der Orientierung der zustaendigen Organe fuer deren Handeln. Im Gegensatz zu den Grundzuegen sind die allgemeinen Leitlinien jedoch weniger konkret und benoetigen daher noch mehr Interpretationsraum. Leitlinien lassen dem Handlungsorgan mehr Spielraum, es hat sich nur an der „Linie“ zu orientieren. Den allgemeinen Leitlinien kommt fast ausschliesslich politische Wirkung zu.

Auch die allgemeinen Leitlinien gemaess EUV sind ausschliesslich fuer die Aussen- und Sicherheitspolitik anwendbar (Titel V). Fuer den EGV gilt das unter a.) gesagte.

-  Zielvorstellungen sind Hinweise des Europaeischen Rates an die Handlungsorgane, wohin „die Reise“ nach seinen Vorstellungen gehen soll. Zielvorstellungen kommen nur politische Wirkungen zu, es sind Wuensche, wie und bis wann etwas zu erreichen sein soll. Zielvorstellungen sind somit die unverbindlichsten Form von Rechtshandlungsakte.

Zielvorstellungen sind in Art 4 EUV erster Satz in Titel I (Gemeinsame Bestimmungen) angefuehrt und gelten somit fuer den gesamten „Tempel.“

 

Die in den politischen Grundsaetzen, Grundzuegen, Leitlinien und Zielvorstellungen gefundenen Kompromisse werden in den „Schlussfolgerungen“ des vorsitzfuehrenden Mitgliedstaates schriftlich fixiert und dienen den Institutionen als Richtschnur.[68]

 

 

Zu b.) Die gemeinsame Strategie ist die direkte Grundlage fuer die Beschluesse zu gemeinsamen Standpunkten und gemeinsamen Aktionen oder Massnahmen im Bereich des Titel V[69] des EUV. Sie wird ausschliesslich vom Europaeischen Rat beschlossen bzw. vorgegeben. Daraus folgt konsequenterweise, dass der Rat der Union, wenn eine solche Strategie einmal vom Europaeischen Rat beschlossen worden ist, die weiteren Rechtsakte (Aktionen, Standpunkte, Massnahmen) nur noch mit qualifizierter Mehrheit beschliessen muss.[70] Die Aenderungsberechtigung fuer eine einmal beschlossene gemeinsame Strategie liegt ausschliesslich beim Europaeischen Rat.

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Gemeinsame Strategien sind daher von intensiverem rechtlichem Normcharakter als allgemeine Grundsaetze und Leitlinien.

 

Zu c.) - Gemeinsame Aktionen sind Rechtsakte die auf Grundlage von gemeinsamen Strategien des Europaeischen Rates vom Rat der Union im Bereich des Titels V des EUV getroffen werden. Die Definition der gemeinsamen Aktion findet sich in Art 14 Abs 1 zweiter Satz EUV: „Gemeinsame Aktionen betreffen spezifische Situationen, in denen eine operative Aktion der Union fuer notwendig erachtet wird.“ Es sind somit Einzelmassnahmen oder ein Buendel von Massnahmen fuer einen eingegrenzten spezifischen aussen- bzw. sicherheitspolitischen Zweck. Daher fordert Art 14 Abs 1 dritter Satz auch: „In den gemeinsamen Aktionen sind ihre Ziele, ihr Umfang, die der Union zur Verfuegung zu stellenden Mittel sowie die Bedingungen und erforderlichenfalls der Zeitraum fuer ihre Durchfuehrung festgelegt.“

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Durch eine gemeinsame Aktion werden die Mitgliedstaaten nach innen[71] und aussen[72] gebunden, solange dies besteht.

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Zur Beschlussfassung im Rat der Union siehe unten unter Pkt. d.).

- Gemeinsame Massnahmen sind in Titel V aussenpolitische Massnahmen, welche unter dem Kohaerenzgebot des Art 3 EUV stehen. Es sind gemaess Art 17 Abs 2 damit friedenschaffende Massnahmen im Rahmen der GASP gemeint.

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Massnahmen zur Durchfuehrung der Uebereinkommen sind in Art 34 (2) EUV geregelt und betreffen Titel VI des EUV. Zur Bindungswirkung siehe Pkt. d.). Massnahmen sind nach Titel VI auch erforderlich um die gefassten Beschluesse umzusetzen.

 

Zu d.) Gemeinsame Standpunkte werden sowohl in Titel V[73] als auch in Titel IV EUV[74] verwendet. In Art 15 EUV[75] ist eine Definition des Begriffs „Gemeinsame Standpunkte“ angefuehrt.[76] Demnach sind Gemeinsame Standpunkte von den Mitgliedstaaten vereinbarte bzw. koordinierte Massnahmen der einzelstaatlichen Politik, die im Gesamten die getroffenen Vereinbarungen erfuellen und die nach Aussen einheitlich aber auch von jedem einzelnen Mitgliedstaat vertreten werden.[77] Dies gilt auch fuer den gesamten Behoerdenapparat eine jeden Mitgliedstaates der gegenueber Dritten auftritt.[78]^+[79]

Inhalt der Gemeinsamen Standpunkte nach Titel V sind ausschliesslich geographische oder thematische Fragen welche auf Grundlage des Unionskonzepts basieren. Nachdem diese ausschliesslich in Titel V und VI angefuehrt sind, sind die gemeinsamen Standpunkte auf diese Bereiche eingeschraenkt[80] und umfassen nicht die erste Saeule des „Tempels.“

Es wird in Titel VI nur die Konsultation der Mitgliedstaaten untereinander im Rat der Union gefordert, um das Vorgehen zu koordinieren und weitere Rechtsakte zu erlassen. Nicht gefordert ist die Vorgabe einer „gemeinsamen Strategie“ durch den Europaeischen Rat.

Aus dem Loyalitaets- und Solidaritaetsgebot[81] ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten gegen einen einmal beschlossenen gemeinsamen Standpunkt keine gegenteiligen Massnahmen setzen duerfen. Daraus ergibt sich auch die rechtliche Bindungswirkung die ein gemeinsamer Standpunkt fuer die Mitgliedstaaten entfaltet.[82] Diese Bindungswirkung ist im Vergleich zur Gemeinsamen Aktion rechtlich weniger intensiv.[83]

Dadurch ist auch der Europaeische Rat an die gemeinsamen Standpunkte aus Titel VI, welche durch die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Rat der Union erfolgt, gebunden.[84] Zudem muessen diese gemeinsamen Standpunkte vom Rat nach Titel VI einstimmig beschlossen werden.

 

Zu e.) - Gemaess Art 12 zweiter Spiegelstrich EUV fasst der Europaeische Rat die gemeinsamen Strategien in der GASP (Titel V) und gemaess Art 17 (1) EUV ueber die gemeinsame Verteidigungspolitik in Form von Beschluessen. Gemeinsame Aktionen koennen nur aufgrund von Beschluessen abgeaendert werden. Gemaess Art 23 (1) EUV legt fest: Beschluesse nach diesem Titel werden vom Rat einstimmig gefasst. Die Stimmenthaltung von anwesenden oder vertretenen Mitgliedern steht dem Zustandekommen dieser Beschluesse nicht entgegen.

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Die voelkerrechtliche Basis des EUV in Titel V zeigt sich in der Bestimmung des Art 23 (1) sehr deutlich, indem festgelegt wird, dass, wenn ein Mitgliedstaat nicht an einem Beschluss teilnehmen will, dieser fuer ihn auch nicht verbindlich wird, auch wenn er die restlichen Mitgliedstaaten bzw. die Union bindet. Fuer die grossen Mitgliedstaaten wurde noch eine zusaetzliche Sicherungsmassnahme eingebaut, indem, wenn mehr als ein Drittel der Mitgliedstaaten gegen einen Beschluss sind, dieser gar nicht gefasst werden kann.[85]&xnbsp; Zwar besteht nach Art 23 Abs 2 die Moeglichkeit der qualifizierten Mehrheit, jedoch ist in Unterabsatz 2 wieder eine „Notstandsklausel“ eingebaut, die verhindert, dass gegen wichtige Interessen eines Mitgliedstaates ein Beschluss zustande kommt.[86] Und „natuerlich“ gilt der Absatz 2 nicht fuer militaerische und verteidigungspolitische Beschluesse![87] Eine gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik, die sich schlussendlich nicht effektiv auf militaerische oder verteidigungspolitische Bereiche[88] erstrecken kann, weil zu viele Vorbehalte eingebaut sind, ist ein „zahnloser Tiger“.[89] Und genauso chaotisch sieht die GASP aus bzw. agieren die Mitgliedstaaten der Union.[90]

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Falls sich die Mitgliedstaaten dennoch zu einer gemeinsamen Operation einigen koennen, so koennen sie die operative Taetigkeit an ein Sicherheitspolitisches Komitee uebertragen.[91]

 

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; - Rahmenbeschluesse werden im Bereichen des Titels VI (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) gefasst.[92] Die Textierung des Art 34 Abs 2 lit. b zeigt, dass Rahmenbeschluesse zur Angleichung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften an der Richtlinie des Gemeinschaftsrechts angelehnt sind.[93] „Einfache“ Beschluesse nach Titel VI des EUV[94] koennen fuer alle anderen Bereiche dieses Titels angewendet werden.[95] Beschluesse die mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden koennen, muessen von mindestens zehn Mitgliedstaaten getragen werden.[96]

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Werden Beschluesse im Rahmen der verstaerkten Zusammenarbeit von den „Kernstaaten“ getroffen, so sind diese von spaeter hinzutretenden Mitgliedstaaten der EU zu erfuellen.[97]

Beschluesse im Rahmen des Haushalts zur verstaerkten Zusammenarbeit trifft der Rat nur nach Anhoerung des Parlaments und nach einstimmigem Beschluss.[98]

 

Zu f.) Empfehlungen des Rates sind Beurteilungen aufgrund vorheriger Ermittlungen festgestellte Missstaende, welche jedoch von demjenigen, an den die Empfehlung gerichtet ist, nicht beachtet werden muessen. Sanktionen sind aber z.B. bei Verletzungen des Art 6 Abs 1 EUV moeglich und sind dann die Vorstufe zur Feststellung einer Verletzung des Art 6 Abs 1 EUV.

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Empfehlungen des Parlaments an den Rat sind immer unverbindlich und auch an keine rechtlichen Sanktionen geknuepft.[99]

&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp;&xnbsp; Empfehlungen des Vorsitzes an den Rat sind ebenfalls unverbindlich.[100]

 

Zu g.) Feststellungen sind die Festhaltung von Tatsachen die eine Gefaehrdung elementarer Grundsaetze des EUV betreffen. Feststellungen werden vom Rat in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs einstimmig getroffen.[101] Wurde eine solche Feststellung einmal einstimmig getroffen, so koennen mit qualifizierter Mehrheit die Sanktionen festgesetzt werden.

 

Zu h.) Stellungnahmen sind Massnahmen der Regierung eines Mitgliedstaates um die Einhaltung der in Art 6 gewaehrleisteten Grundsaetze den anderen Mitgliedstaaten zu beweisen und drohende Sanktionen abzuwehren.

 

Zu i.) Schlussfolgerungen sind vom Europaeischen Rat im Rahmen des EGV festgesetzte Grundzuege und Grundlagen, Leitlinien und Zielvorstellungen der gemeinsamen Wirtschaftspolitik. Im Sinne des Art 128 Abs 2 EGV sind Schlussfolgerungen die Grundlage fuer die beschaeftigungspolitischen Leitlinien, welche der Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit jaehrlich beschliesst.

An diese Schlussfolgerungen im Rahmen des EGV des Europaeischen Rates ist der Ministerrat gebunden.

 

Zu j.) Voelkerrechtliche Uebereinkuenfte mit Drittstaaten und internationalen Organisationen als Aufgabengebiet der Union wurden im Rahmen des Art 24 (Art J.14) durch den Vertrag von Amsterdam eingefuehrt und gelten fuer Titel V und Titel VI EUV. Die Verhandlungen mit den Drittstaaten werden von dem Mitgliedstaat gefuehrt, welcher den jeweiligen Vorsitz im Rat hat. Die Kommission kann, muss aber nicht beteiligt werden.[102] Nachdem das Erfordernis der Beschlussfassung zum Abschluss solcher Uebereinkuenfte an die internen Beschlusserfordernisse geknuepft wurde,[103] kann fuer den Titel V des EUV gemaess Art 23 Abs 1 EUV nur einstimmig eine solche Uebereinkunft getroffen werden. In Titel VI des EUV koennen die Beschluesse und Rahmenbeschluesse[104] fuer solche Uebereinkuenfte auch mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden.

 

Zu k.) Voelkerrechtliche Uebereinkuenfte zwischen den Mitgliedstaaten sind gemaess Art 34 Abs 2 lit. d nur in Titel VI EUV moeglich und sollen die Problembereiche im EUV Titel VI erfassen, bei denen aufgrund verfassungsrechtlicher Vorgaben in den Mitgliedstaaten ein Mehrheitsbeschluss nach Titel VI EUV nicht unproblematisch waere.

 

Gemaess EUV ist der Europaeische Rat ausdruecklich nur zur Setzung von Rechtshandlungen in Form von allgemeinen Grundsaetzen und Leitlinien sowie Gemeinsamer Strategien zustaendig, ausser der Rat der Union verweist eine Entscheidung (Beschluss, gemeinsame Aktion oder gemeinsamer Standpunkt) an den Europaeischen Rat zur Entscheidung. Die Entscheidung wird sodann einstimmig getroffen.

Schlussfolgerungen sind als vertraglich erwaehnte Rechtshandlungsformen des Europaeischen Rates nur im EGV vorgesehen.[105]

Sofern voelkerrechtliche Abkommen mit Drittstaaten vom Europaeischen Rat geschlossen werden, ist eine Beteiligung der Kommission zwingend. Voelkerrechtliche Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten der Union, welche vom Europaeischen Rat abgeschlossen werden, unterliegen jedenfalls den Bestimmungen des EUV.

 

Durch die Einbeziehung des Europaeischen Rates in den EGV wurde der Europaeische Rat institutionalisiert, jedoch kein Organ der Gemeinschaft.[106] Diese Einbeziehung des Europaeischen Rates in die Erste Saeule und umgekehrt von Gemeinschaftsorganen in die Zweite und Dritte Saeule ist eine notwendige Massnahme zur Erreichung des Zieles eines kohaerenten Handelns in der Union.

Der Europaeische Rat kann jedoch in der Zusammensetzung eines Rates der Europaeischen Gemeinschaften (Union) zusammentreten und Gemeinschaftsrechtsakte erlassen.[107]

Es stellt sich jedoch die Frage, inwieweit die Einbeziehung des Kommissionspraesidenten und eines Mitglieds der Kommission bei den Beratungen des Europaeischen Rates diesen in die Europaeische Gemeinschaft einbinden und moeglicherweise eine Organaehnliche Stellung bewirken. Dies ist jedoch nicht der Fall, da diese Organe (der Europaeische Rat im EGV und die Kommission im EUV) nur als beliehene Organe[108] zu sehen sind, die aufgrund der Fassung des Vertrages ganz begrenzte und abschliessende Aufgaben haben.[109]

 

Der Europaeische Rat hat bis auf die ausdruecklich ihm zugewiesenen Rechtshandlungsformen keine Vorgaben, wie er zu „beschliessen“ hat und nach welchem Quorum.[110] Dies ist ein eindeutiges Zeichen dafuer, dass der Europaeische Rat zuvoerderst ein politisches Organ ist und weniger ein rechtliches Entscheidungsorgan. Die „Konsenssuche“ und „Konsensbildung“ wirkt sich rechtlich jedoch wie eine einstimmige Entscheidungsfindung aus.

 

 

 

Aufgaben

 

Die Hauptaufgabe des Europaeischen Rates nach dem Vertrag von Maastricht[111] ist die Vorgabe von allgemeinen Leitlinien, Impulsen und allgemeinen politischen Zielvorstellungen&xnbsp; fuer die Entwicklung der Europischen Gemeinschaft und der Europaeischen Union. Ebenso gibt er dem Rat der Europaeischen Gemeinschaft in der Beschaeftigungspolitik und Wirtschaftspolitik bindende Vorgaben.[112]

Nach der Konzeption und Praxis ist der Europaeische Rat derzeit das einzige und das wichtigste Organ der EU. Durch ihn erhaelt die Europaeische Integration eine grundlegende Dynamik, welche von den Organen der Gemeinschaft umgesetzt wird, sofern die Staats- und Regierungschefs in der Lage und Willens sind, zusammenzuwirken. Dann koennen schwierige rechtliche und politische Fragen geloest werden, welche auf der Ebene des Rates der Gemeinschaft/Union stagnieren.

 

Wichtigstes Betaetigungsfeld des Europaeischen Rates ist, wie bereits bei der Gruendung 1975, der Bereich der Aussen- und Sicherheitspolitik bzw. Europaeischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (nunmehr im Rahmen der zweiten Saeule).

Unterstuetzt wird der Europaeische Rat und der Rat der Gemeinschaft als beliehenes Organ im Rahmen der GASP durch:

-  ein Politisches- und Sicherheitspolitisches Komitee, den Militaerausschuss und den Militaerstab,

-  durch den „Hohen Vertreter“ fuer die GASP welcher auch gleichzeitig die Funktion des Generalsekretaers des Rates der EU innehat,

-  durch das Europaeische Parlament,[113]

-  durch die Kommission als beliehenes Organ,[114]

-  durch Sonderbeauftragte.[115]

 

Im Rahmen der Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres in Strafsachen hat der Europaeische Rat vor allem im Bereich der verstaerkten Zusammenarbeit eine wichtige Funktion.

 

Die wichtigsten Anstoesse die der Europaeische Rat bisher gegeben hat, waren die Erklaerung zur Achtung der Grundrechte zusammen mit dem Europaeischen Parlament und der Kommission,[116] der Anstoss fuer die Direktwahlen des Europaeischen Parlaments und die Bildung einer Passunion[117] sowie fuer sozialpolitische Aktivitaeten[118] und in Beitrittsfragen,[119] die Schaffung der Wirtschafts- und Waehrungsunion[120] und das Europaeische Waehrungssystem.[121]

Neuerdings ist die Ausarbeitung der Charta der Grundrechte zu erwaehnen[122] und wurde gemaess Art 11ff des EUV[123] auch die gemeinsame Europaeische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) ins Leben gerufen.[124]

Die Funktion des Europaeischen Rates gemaess Art 7 EUV ueber die Feststellung einer anhaltenden Verletzung der bestimmten Grundsaetze der Menschenrechte und Grundfreiheiten wurde noch nicht aktiviert.[125]

 

 

 

Geschaeftsordnung / Ablauf der Beratungen

 

Der Europaeische Rat hat keine festgelegte Geschaeftsordnung. Die jeweilige Tagesordnung ergibt sich (nicht zwingend) aus den „left overs“ der vorangegangenen Konferenzen, den Vorschlaegen der Kommission oder der Mitgliedstaaten. Die Tagesordnung wird vom Rat fuer „Allgemeine Angelegenheiten und Aussenbeziehungen“ zusammengestellt und auf einer tagung, die mindestens vier Wochen vor der Konferenz des Europaeischen Rates abgehalten wird, festgelegt. Beitraege von anderen Ratsformationen werden diesem at spaetestens zwei Wochen vor der Konferenz des Europaeischen Rates uebermittelt.

Dabei werden die Tagesordnungspunkte wie folgt unterschieden:

-  Tagesordnungspunkte, die ohne Aussprache angenommen oder gebilligt werden sollen,

-  Tagesordnungspunkte, zu denen eine Aussprache im Hinblick auf die Festlegung einer allgemeinen politischen Zielsetzung stattfinden soll,

-  Tagesordnungspunkte, zu denen eine Aussprache im Hinblick auf eine Beschlussfassung ueber die Erweiterung der Union oder ueber besondere Ausnahmefaelle,

-  Tagesordnungspunkte, zu denen eine Aussprache stattfinden soll, ohne dass sie in die Schlussfolgerungen eingehen.[126]

 

Erst kurz vor der Konferenz des Europaeischen Rates tritt der Rat „Allgemeine Angelegenheiten und Aussenbeziehungen“ zu einer letzten Vorbereitungstagung zusammen und beschliesst die endgueltige Tagesordnung. Danach kann nur noch mit ausdruecklicher Zustimmung aller Delegationen ein Tagesordnungspunkt hinzugefuegt werden.

 

Der Mitgliedstaat, der im Rat der Union den Vorsitz innehat, ist fuer den ordnungsgemaessen Ablauf der Tagung verantwortlich. Er ist auch berechtigt die Reihenfolge der Tagesordnungspunkte festzulegen und die Redezeit zu begrenzen bzw. die Reihenfolge der Redner festzulegen.

 

Seit Ende der 80er Jahre hat sich die Praxis gebildet, dass der Praesident des Europaeischen Parlaments als erster das Wort ergreift und dem Europaeischen Rat die Standpunkte des EP zu den zu eroerternden Themen darlegt. Danach verlaesst er den Beratungssaal. Der erste Tag der Beratung dient der Zusammenkunft der Staats- und Regierungschefs und dem Praesidenten der Kommission.

Ein Zusammentreffen oder eine Konferenz des Europaeischen Rates mit Drittstaaten oder Drittorganisationen sollen nur in Ausnahmefaellen stattfinden und duerfen den normalen Ablauf der Tagung nicht stoeren. Diese Treffen muessen zuvor in die Tagesordnung aufgenommen werden.

 

Es beginnt sodann die offizielle Tagung[127] des Europaeischen Rates. Hierbei werden die Staats- und Regierungschefs von den jeweiligen Fachministern und dem Coropere unterstuetzt. Die Anzahl der Mitglieder jeder Delegation ist pro Mitgliedstaat mit 20 Personen begrenzt. Jede Delegation hat im Beratungssaal maximal zwei Plaetze.

 

Nach dem gemeinsamen Abendessen beginnt der informelle Teil der Tagung bei den sogenannten „Kamingespraechen.“

 

Nach Abschluss der Konferenz werden von den Delegationen der Mitgliedstaaten und dem Kommissionspraesidenten mehrere Pressekonferenzen abgehalten und die Oeffentlichkeit ueber die Beratungen informiert.

 

 

Schlussfolgerungen

 

Die Schlussfolgerungen des Europaeischen Rates sollen kurz gefasst sein und geben die angenommenen politischen Leitlinien und Beschluesse wieder sowie die Verfahrensschritte fuer das weitere Vorgehen.

Das grundsaetzliche Schema fuer die Schlussfolgerungen wird rechtzeitig vor Beginn der Beratungen verteilt.

 

Sitz

 

Der Europaeische Rat hat keinen Organsitz. Der im Rat der Union den Vorsitz fuehrende Mitgliedstaat bestimmt auch den Tagungsort des europaeischen Rates. Zumindest einmal im Jahr tagt der Rat jedoch in Bruessel. Dies war bis 2002 jedoch keine zwingende Vorgabe.[128]

 

 

Zukunft

 

Die politische Ebene ist aber wie bereits vor 50 Jahren, noch nicht in der Lage einen europaeischen Weg zu suchen und zu finden. Valéry Giscard d´Estaing hat anlaesslich der Eroeffnung des Reform-Konvents am 28.2.2002 diesen Missstand angeklagt, als er meinte, dass innerhalb der Union zu oft die Diskussion „von nationalen Interessen gepraegt“ sei.

Die drei „Weisen“, Barend Biesheuvel, Edmund Dell und Robert Marjolin, legten bereits am 29.10.1979 den vom Europaeischen Rat in Auftrag gegebenen Bericht vor und stellten fest, dass der Hauptgrund fuer die Stagnation der Gemeinschaften der mangelnde politische Wille der Mitgliedsstaaten zur Integration sei.

 

Ist es heute kaum mehr moeglich, dass sich 15 Fachminister auf europaeischer Ebene wegen der innenpolitischen Zwaenge in jedem Mitgliedsstaat der Gemeinschaft kurzfristig auf einen Minimalkompromiss einigen, so wird dies in Zukunft bei noch mehr Mitgliedern und noch mehr verschiedenen national-politischen Druck- und Kraeftemessen zu noch weniger brauchbaren und fortschrittlichen, zukunftweisenden Ergebnissen fuehren. Das Feilschen der Basarhaendler wird die oeffentliche Meinung zur Integration wohl kaum positiv beeinflussen.[129]^+[130]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Literatur:

 

Archiv der Gegenwart| Deutschland 1949 bis 1999| Auflage 2000| Siegler Verlag (AdG)

Borchardt Klaus-Dieter| Die rechtlichen Grundlagen der Europaeischen| 1996| C.F. Mueller Verlag UTB

Czempiel, Ernst-Otto| Perspektiven einer europaeischen Friedensordnung, Europa ohne Buerger ? (September Akademie 1996)| Julius – Raab – Stiftung

Duff A./Deubner C.| Die EU-Vertragsreform von Nizza: Von left ofers zum hangover| www.swp-berlin.org/

Europaeischer Rat| Schlussfolgerungen des Vorsitze| Europaeischer Rat von Sevilla vom 21. + 22.6.2002

Griller, Stefan| Die Uebertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen| 1989| Springer Verlag

Griller, Stefan| Hummer Waldemar (Hg)| Die EU nach Nizza| 2002| Springer Verlag

Grimm, Dieter| Braucht Europa eine Verfassung?| 1994| Carl Siemens Stiftung

Groeben, Hans von der| Aufbaujahre der Europaeischen Gemeinschaft| 1982| Nomos Verlag

Groeben, Hans von der| Legitimationsprobleme der Europaeischen Gemeinschaft| 1987| Nomos Verlag

Groeben, Hans von der| Vertrag ueber die Europaeische Union von Maastricht| 1992| Nomos Verlag

Groeben, Hans von der| Deutschland und Europa in einem unruhigen Jahrhundert| 1995| Nomos Verlag

Groeben, Hans von der; Moeller Hans| Die Europaeische Union als Prozess| 1980| Nomos Verlag

Hallstein, Walter| Europaeische Reden| 1979| Deutsche Verlagsanstalt

Hrbek R.; Schwarz V. (Hg.)| 40 Jahre Roemische Vertraege: Der deutsche Beitrag| 1998| Nomos Verlag

Pleuger, Guenter| Die institutionelle Reform der Europaeischen Union: Perspektiven auf dem Weg nach Nizza| Walter Hallstein Institut, Berlin

Schneider, Heinrich| Alleingang nach Bruessel| 1990| Europa Union Verlag

Schneider, Heinrich| Rueckblick in die Zukunft| 1986| Europa Union Verlag

Schulze R. / Hoeren T.| Dokumente zum Europaeischen Recht| 1999, Band 1| Springer Verlag

Schweitzer – Hummer| Europarecht| 5. Auflage| Alfred Metzner Verlag

Schweitzer – Hummer| Textbuch zum Europarecht| 3. Auflage| V. Florentz Verlag

Siegler, Heinrich| Dokumentation der Europaeischen Integration| 1961| Archiv der Gegenwart

Steindorff, Ernst| Europa Recht| 1965| C.H. Beck Verlag

Steindorff, Ernst| Europa Recht| 7. Auflage| dtv

Steindorff, Ernst| Europa Recht| 9. Auflage| dtv

Streinz, Rudolf| Europarecht| 2. Auflage| C.F. Mueller Verlag

Streinz, Rudolf| Europarecht| 5. Auflage| C.F. Mueller Verlag

Thun-Hohenstein/Cede| Europarecht| 3. Auflage| Manz Verlag

Weber, Albrecht| Geschichte der internationalen Wirtschaftsorganisationen| 1983| Franz Steiner Verlag